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发展小城镇是新型城镇化空间战略的重要组成部分，良好的治理秩序是小城镇持续发展的保障。小城镇治理由于道德风险、个体理性及治理结构失衡导致信息扭曲，造成的不确定性则强化了集体行动的困境，从而出现环境变异、决策失衡，引发*府失灵与市场失灵并存、过度承诺与民生滞后并存、冗余资产过剩与优效资产不足并存等“长鞭效应”。规避小城镇治理中的“长鞭效应”，增强小城镇的回应性和责任性，需要剪裁治理“长鞭”，增强治理主体的角色意识，通过技术“赋能”，融通治理环节，规避“长鞭效应”，实现小城镇健康、可持续发展。
小城镇治理结构“长鞭效应”合作治理
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问题提出与文献综述
城镇化是世界上所有国家工业化进程中的必然产物，是与工业化相伴相生的历史过程，更是国家实现现代化的重要标志。中国经济从20世纪80年代开始，依靠人口红利，引进外资、技术、原材料等进行加工出口的“外向型”发展之路，经济高速发展，很快超越意大利、法国、英国、德国，于年超过日本，成为世界第二大经济体。中国的城镇化被西方学者称之为与美国的高科技并驾齐驱的20世纪的两大奇迹之一，城镇化率从年末的10.64%提升到年的17.9%，改革开放加快了中国的城镇化的发展步伐，到年末中国城镇化率提升到64%，户籍人口城镇化率超过45%。快速发展的城镇化，为中国经济的腾飞添上了翅膀。
小城镇[1]在中国城镇化的快速发展中功不可没，成为推动中国新型城镇化的强大动力。年末，全国只有个城市，其中地级市65个、县级市67个，建制镇个左右；而到年末，城市个数达到个，其中地级以上城市个，县级市个，建制镇达到21个。[2]可见，本文研究的包括县级市、建制镇在内的小城镇，成为中国城镇化的主导力量。数量庞大的小城镇治理，是基层治理的重要内容，是国家治理的基石、国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。[3]
关于小城镇快速发展的原因，英国学者范登堡把城市化划分为三个阶段：集中型城市化阶段、郊区化阶段、“逆城市化”阶段，其认为“逆城市化”促进了小城镇的快速增长。郭文娟（）认为，由于外向型经济是由*府和外来资本主导，导致人口向中心城市集聚，城市之间分化严重，尤其是东西部之间的差距在拉大，城市快速扩张过程成为本土农民边缘化加速过程，新时代“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”在小城镇的发展中同样得到了再现。大城市虽然吸引了外来人口，但是并没有能力完全消化掉，户籍*策与大城市过高的房价阻碍他们融入大城市，最终回流到户籍所在地的小城镇，成为他们的一种必然选择。[4]徐志耀（）通过对城市化发展较早的欧美发达国家的考察，认为这些国家“逆城市化”趋势明显，发展小城镇是世界各国的普遍选择，中国甚至比欧美一些发达国家走得更快。进入21世纪后中国上海、北京、广州和深圳等一些特大城市就开始从城市化阶段向“郊区化”阶段转变，很多流动人口尤其是二代农民工，很难融入大城市而又不愿意再回到过去那种“面朝*土背朝天”生活的农村，小城镇就成为他们的偏好选择。中国的小城镇集聚的人口数量占据城市化率统计人口的半壁江山，验证了年时费孝通先生对吴江小城镇进行社会考察时提出的“小城镇、大问题”之问。[5]张江华（）认为，现实情况是，小城镇建设不仅未按照预期取得突破性发展，而且面临的空间内外部矛盾更为突出，新一届*府把小城镇的重要性提高到了历史新高度，可以说是中国“倒逼式”改革。中国的城镇化与费孝通的理论创见经历了交涉、分野、回归的过程。[6]《国家新型城镇化规划（～年）》把推动小城镇发展提高到与国家“四化”同步的高度，并将其作为中国未来城镇化的重要空间布局；[7]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出要“以市县级行*区为单元”，建立差异化绩效考核的空间治理体系。由此，处于城乡关系连接关键位置的小城镇，是未来城镇化发展的重要方面，是逆城市化的退路，更需要成为地方经济新的增长点。小城镇之路作为国家新型城镇化规划的重要空间战略，其良好的公共治理秩序是小城镇健康运行的前提，也是实现“十三五”规划、全面建成小康社会、实现社会和谐稳定的重要方面，[8]更是实现“十四五”规划目标、为第二个百年奋斗目标奠定坚实基础的基础工程。
关于小城镇发展中存在的问题，有学者认为，小城镇建设的规划滞后，边建设边规划的现象比较普遍；规模偏小，功能不完善，缺乏吸引力；产业链不健全，导致就业机会较少；公共服务水平低，教育、医疗、法律服务等优质公共服务平台少；小城镇是个熟人社会，资源配置基本上依靠关系配置，节奏慢、效率低，人们的进取心缺失。
关于小城镇治理的核心问题，前期研究文献不多。*的十八届三中全会首次提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，以及年4月28日，中央出台了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，为小城镇治理进行了顶层设计。从“管理”转变到“治理”虽一字之差，却是一个“关键词”的变化，[9]彰显了中国**治国理*理念的深刻变革。现代“治理”（governance）区别于传统的“统治”与“管理”，强调合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。[10]“治理”的核心问题是“回应性”（responsiveness）和“责任性”（responsibility）。[11]回应性是*治民主的内在要求，责任性是实现回应性的根本保障。现代治理本质上是包括公共的或私人的、个人的和机构的多元主体，在管理共同事务中的一种持续互动和不断协调的过程。在民主*体中，小城镇治理体现的也是典型的“委托—代理”（principal-agent）关系，因而，小城镇治理过程中同样面临着“代理人”超越“委托人”意愿进行治理的可能性，“由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，权力中心的意愿制度供给与下级对制度创新的需求可能不一致”。[12]因此，如何规避代理人超越委托人意愿行动是小城镇治理中需要